Poniżej zamieszczamy uwagi zawarte w opinii Biura Legislacyjnego Senatu na temat sposobu procedowania nad przepisami dającymi możliwość wypłaty 13 rent i emerytur z Funduszu Solidarnościowego. Niniejsza opinia, którą przytaczamy w całości, nie wyklucza możliwości naruszenia prawa.
I. Cel i przedmiot ustawy
Ustawa ma na celu rozszerzenie zakresu zadań Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych, zwanego dalej „Funduszem”, o udzielanie wsparcia finansowego emerytom i rencistom. Ze środków Funduszu ma być finansowane jednorazowe roczne świadczenie pieniężne dla emerytów i rencistów wraz kosztami obsługi wypłaty tego świadczenia, a także renta socjalna i zasiłek pogrzebowy oraz koszty ich obsługi.
Rozszerzenie zakresu zadań Funduszu pociąga za sobą zmianę jego dotychczasowej nazwy na Fundusz Solidarnościowy. Zmiana nazwy Funduszu w konsekwencji powoduje konieczność zmiany ogólnego określenia przedmiotu ustawy w jej tytule oraz wprowadzenia odpowiednich zmian w 11 innych ustawach.
Niezależnie od powyższego przedmiotowa ustawa przewiduje, że środki na refundację jednorazowego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. (Dz. U. poz. 743), wypłacone w roku 2019 z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będą stanowiły koszty Funduszu.
W roku 2019 Funduszowi ma zostać udzielona nieoprocentowana pożyczka w kwocie do 9 000 000 tys. zł ze środków Funduszu Rezerwy Demograficznej zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Ponadto maksymalny limit wydatków w latach 2019–2028 będących skutkiem finansowym ustawy ma być podwyższony z 23 694 tys. zł do 32 244 tys. zł.
Ustawa ma wejść w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem:
a) przepisów dotyczących finansowania renty socjalnej i zasiłku pogrzebowego ze środków Funduszu, które mają wejść w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.,
b) przepisu zmieniającego ustawę o finansach publicznych, w konsekwencji zmiany nazwy Funduszu, który ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.
II. Przebieg prac legislacyjnych
Sejm uchwalił ustawę na 1. posiedzeniu w efekcie rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 13). Do projektu została przedstawiona autopoprawka (druk nr 13–A). Pierwsze czytanie projektu odbyło się w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu Sejmu.
Projekt został skierowany do dalszych prac do Komisji Finansów Publicznych, która rozpatrzyła projekt na posiedzeniu w dniu 20 listopada 2019 r. i wniosła o jego uchwalenie w brzmieniu zawartym w sprawozdaniu (druk nr 25). W odniesieniu do przedłożenia poselskiego wprowadzono zmiany o charakterze legislacyjnym, doprecyzowującym oraz redakcyjnym.
W trakcie drugiego czytania na posiedzeniu Sejmu w dniu 21 listopada 2019 r. został zgłoszony wniosek o odrzucenie projektu, a także 5 poprawek. W związku z tym projekt został ponownie skierowany do Komisji Finansów Publicznych w celu przedstawienia sprawozdania (druk nr 25–A).
Zgłoszone poprawki miały na celu między innymi zasilenie budżetu Narodowego Funduszu Zdrowia kwotą, która ma być przeznaczona na pokrycie kosztów wydawania zaświadczeń o aktualnym stanie zdrowia osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji, które ubiegają się o przyznanie świadczenia uzupełniającego. Ponadto jedna z poprawek przewidywała zmianę daty wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy.
Podczas głosowania w dniu 21 listopada 2019 r. poprawki uzyskały poparcie.
Za przyjęciem ustawy opowiedziało się 233 posłów, 215 było przeciw, żaden z posłów nie wstrzymał się od głosu.
III. Uwagi szczegółowe
1. Ustawa o zmianie ustawy o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw została wniesiona z inicjatywy poselskiej. Do projektu ustawy dołączono uzasadnienie, w którym znajduje się informacja, że „zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 248) oraz § 52 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. (M.P. z 2016 r. poz. 1006, z późn. zm.) projekt został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny z dniem skierowania do uzgodnień i konsultacji publicznych. W trybie ww. ustawy nie wpłynęły zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektowana ustawą”. Należy zauważyć, że przytoczona w uzasadnieniu regulacja dotyczy projektów rządowych.
Obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, rozumiany nie tylko jako obowiązek zapewnienia informacji o projekcie, ale także jako obowiązek przedyskutowania merytorycznej treści projektu, jest obowiązkiem wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Należy podkreślić, że przeprowadzenie konsultacji jest co do zasady stałym elementem procedury ustawodawczej (zgodnie z art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu uzasadnienie powinno przedstawiać wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach), a w tych przypadkach, w których prawo do opiniowania projektów aktów normatywnych wynika z przepisów prawa, niedochowanie konsultacji stanowi naruszenie trybu postępowania ustawodawczego (jeżeli prawodawca przyznał prawo do konsultacji, to poprawne uchwalenie aktu wymaga zasięgnięcia stanowiska uprawnionego podmiotu). Stąd brak szerszego odniesienia do problemu przeprowadzenia konsultacji z podmiotami bezpośrednio zainteresowanymi materią przedłożenia może budzić wątpliwości.
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Wymóg ten nie został spełniony.
2. W art. 1 w pkt 2, w art. 1 w ust. 1 w pkt 2 ustawodawca wskazał, że Fundusz ma na celu wsparcie finansowe emerytów i rencistów, o którym mowa w przepisach odrębnych.
Ponadto w art. 1 w pkt 3, w art. 3 ust. 1a pkt 2, a także w art. 1 w pkt 4, w art. 6b ust. 1 pkt 2 ustawodawca mówi między innymi o możliwości zaciągania nieoprocentowanych pożyczek na wypłatę jednorazowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów oraz kosztów obsługi wypłaty tego świadczenia, o których mowa w odrębnych przepisach.
Zgodnie z ustaleniami przyjętymi w ramach Dobrych praktyk legislacyjnych w przepisach prawa należy unikać posługiwania się wyrażeniem „przepisy odrębne”, ponieważ jest to niewłaściwa metoda konstruowania odesłań w przepisach. Nie informuje, bowiem precyzyjnie adresata aktu, które normy ma w danej sytuacji zastosować.
Ponadto w myśl § 154 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej jeżeli odesłanie służy przede wszystkim zapewnieniu spójności regulowanych w tym akcie instytucji prawnych, w przepisie odsyłającym wskazuje się zakres spraw, dla których następuje odesłanie, oraz jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła.
Należy zauważyć, że w obowiązującym systemie prawa oprócz ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. (Dz. U. poz. 743) nie ma przepisów dotyczących jednorazowego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów oraz kosztów obsługi wypłaty tego świadczenia.
Gdyby tego rodzaju świadczenia pojawiły się w przyszłości i wolą ustawodawcy byłoby ich finansowanie ze środków Funduszu, to dopiero wtedy należałoby zmienić przedmiotową ustawę w tym zakresie.
Niemniej jednak przepisy ustawy wskazują, że wolą ustawodawcy jest, aby w przyszłości można było udzielać z Funduszu wsparcia finansowego emerytom i rencistom. W celu osiągnięcia powyższego należy rozważyć możliwość nadania tym przepisom charakteru abstrakcyjnego i generalnego.
Propozycja poprawki:
– w art. 1:
a) w pkt 2, w art. 1 w ust. 1 w pkt 2 skreśla się wyrazy „, o których mowa w odrębnych przepisach”;
b) w pkt 3, w art. 3 w ust. 1a w pkt 2 skreśla się wyrazy „, o których mowa w odrębnych przepisach”,
c) w pkt 4, w art. 6b w ust. 1 w pkt 2 skreśla się wyrazy „, o których mowa w odrębnych
przepisach”;
3. W myśl zmienianego art. 18 ust. 3 (art. 1 pkt 5) środki Funduszu na realizację zadań, o których mowa w art. 6b ust. 1, przekazane na wyodrębnione rachunki bankowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stanowią koszty Funduszu. Należy zauważyć, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego przekazuje środki na realizację zadań, których mowa w art. 6b ust. 1, także na wyodrębniony rachunek bankowy Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z tym pojawia się pytanie czy środki przekazane na wyodrębniony rachunek bankowy Narodowego Funduszu Zdrowia także stanowią koszty Funduszu? W przypadku odpowiedzi twierdzącej należy przyjąć odpowiednią poprawkę.
Propozycja poprawki:
– w art. 1 w pkt 5, w ust. 3 wyrazy „i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego” zastępuje się wyrazami „Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i Narodowego Funduszu Zdrowia”;
4. Przedmiotowa ustawa ma wejść w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem między innymi przepisów dotyczących finansowania renty socjalnej i zasiłku pogrzebowego ze środków Funduszu, które mają wejść w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.
Biorąc pod uwagę pod uwagę kalendarz prac nad przedmiotową ustawą zachodzi obawa naruszenia zagwarantowanego Prezydentowi w Konstytucji terminu podjęcia decyzji co do podpisania ustawy.
Należy podkreślić, że zakładany termin wejścia w życie ustawy powinien uwzględniać wszystkie etapy procedury parlamentarnej oraz termin na jej podpisanie. Konstytucyjne terminy na rozpatrzenie ustawy przez Senat i podpisanie ustawy przez Prezydenta to odpowiednio 30 dni od dnia przekazania i 21 dni od dnia przedstawienia do podpisu. Przyznany Prezydentowi czas na podjęcie decyzji nie może być iluzoryczny, a już sama sugestia w postaci określenia terminu wejścia jej w życie z pomięciem terminu na podpisanie ustawy może być uznana za naruszającą Konstytucję.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przebieg procesu legislacyjnego może sprawić, iż Prezydent jako uczestnik tego procesu zostaje postawiony „w sytuacji, w której podpisując ustawę niezwłocznie, spowodowałby naruszenie standardowej vacatio legis albo – korzystając z przysługującego mu konstytucyjnie terminu podpisania ustawy –
spowodowałby naruszenie art. 2 Konstytucji i wywodzonej z niego zasady lex retro non agit. W każdym więc wypadku musiałoby dojść do naruszenia reguł tworzenia prawa. Takie działanie, polegające na stawianiu głowy państwa w sytuacji wyboru zachowań, z których każde jest naruszeniem prawa, Trybunał Konstytucyjny uznaje za niedopuszczalne (…)”1).
1 Wyrok z dnia 17 lipca 2019 r. Sygn. akt Kp 2/18;
2 Wyrok z dnia 24 lipca 2013 r. Sygn. akt Kp 1/13
Podobnie we wcześniejszym orzeczeniu Trybunał stwierdził, iż samo „Określenie dnia wejścia ustawy zmieniającej w życie z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi w art. 122 ust. 2 Konstytucji terminu podjęcia decyzji co do podpisania ustawy stanowi wystarczającą przesłankę stwierdzenia, że w badanej sprawie naruszono nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis”2).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że przyjęty w opiniowanej ustawie termin wejścia w życie niektórych jej przepisów na dzień 1 stycznia 2020 r. może rodzić niebezpieczeństwo niedochowania konstytucyjnych standardów przyjętych we wskazanych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego.
Źródło: Senat RP